Švedski zaokret i hrvatsko tapkanje na mjestu

Dok u Hrvatskoj još nije postignut konsenzus oko seta reformi, Švedska može poslužiti kao primjer zemlje u kojoj je učinjen zaokret i postignut konsenzus oko strukturnih reformi koje su smanjile državnu potrošnju i otvorile tržišne mogućnosti. Zato je potrebno fokusirati se na razdoblje 1990-ih kada je Švedska napravila zaokret.

PIŠE: Daniel HINŠT

U okolnostima kada je švedska građanska desnica (sastavljena od umjerenjačkih konzervativaca i liberala) trebala snižavati javnu potrošnju i dug, redefinirati ulogu socijalne države blagostanja i tržišta otvoriti konkurenciji, socijaldemokrati su okvirno prihvatili taj smjer. Kada su socijaldemokrati došli na vlast 1994., nisu zemlju vraćali na stare politike. Vlada je nastavila provoditi politike kojima se redefinira i smanjuje uloga socijalne države blagostanja, umjesto da ju se ukida.

Neki će Švedsku gledati kao socijaldemokratski raj, a neki će u Švedskoj vidjeti dobar policy model za pro-tržišne reforme. Istina je negdje između. Švedska je postigla konsenzus koji uključuje obje alternative, bez odlaska u krajnosti.

Socijalna država blagostanja, sama po sebi, za Šveđane nije predstavljala neprihvatljivi namet. Građani su demokratski odlučivali plaćati određenu razinu poreza za osiguranje u slučajevima kada zatreba. 1990-tih porezni su obveznici zaključili da je trošak države postao prevelik za njih i da predstavlja preveliki uteg za gospodarstvo.

Alternativa sigurno nije bila da se cijelo nasljeđe ukine, već da se troškovi smanje a model redefinira. U tom smislu je odlučeno da se udio javne potrošnje sa 73 posto 1993. godine snizi. Gledajući iz današnje perspektive (kada je 2012. taj udio bio 52 posto) mišljenja mogu biti podijeljena. S jedne strane, činjenica jest da je napravljen veliki rez. S druge strane, činjenica jest da je Švedska i dalje ostala među prvacima u javnoj potrošnji.

U svakom slučaju, činjenica da javna potrošnja uzima pola švedskog BDP-a pokazatelj je rezultata reformi, u odnosu na scenarij koji se mogao dogoditi da je javna potrošnja počela uzimati i više od 80 posto švedskog BDP-a.

Zato je važno prisjetiti se razdoblja kada je učinjen povijesni preokret u snižavanju udjela javne potrošnje i javnog duga u BDP-u. Prije toga, potrebno je prvo osvrnuti se na razdoblje kada su troškovi socijalne države bitno narasli, što je prethodilo reformskom zaokretu 1990-ih.

Rastući teret

Udio javne potrošnje u švedskom BDP-u je od 1960-ih porastao sa 30 posto na 40 posto 1970-ih i čak 60 posto 1980-ih (Lindbeck, 2009.), iznad OECD prosjeka. 1970-ih Švedska je još bila četvrta najbogatija zemlja na svijetu po standardu života, a sredinom 1990-ih tek šesnaesta (Labrie, 2007.).

Od 1960-ih do 1990-ih porezno opterećenje u Švedskoj je poraslo sa 28 na 56 posto BDP-a (Rojas, 2005.). 1970-ih je znatno pao broj novoosnovanih tvrtki. Među 100 najbogatijih švedskih tvrtki, samo dvije su osnovane nakon 1970. godine (Sanandaji, 2011.). Sve veći porezi smanjivali su konkurentnost švedskog gospodarstva, dok su bili potrebni za financiranje rastućih državnih troškova. 1993. godine javna potrošnja dosegla je rekordnih 73 posto BDP-a, a proračunski deficit je bio viši od 12 posto BDP-a.

Preko pola milijuna poslova je nestalo između 1990. i 1994. godine, što se odnosilo na oko 10 posto radne snage (Rojas, 2005.). Između 1990. i 1993. stopa nezaposlenosti je porasla sa 1,5 na 8,2 posto, dok je BDP u istom razdoblju pao za oko pet posto. Između 1990. i 1996. udio javnog duga u BDP-u porastao je sa 41 na 73 posto.

Uvod u preokret

Već 1980-ih je postalo jasno kako država blagostanja pada u krizu neodrživog financiranja na teret poreznih obveznika u tom vremenu i kasnije, obzirom na rastući javni dug i poreze. Liberalizacijske inicijative su se razvile tijekom 1980-ih te su pokrenute strukturne reforme koje su uključivale deregulaciju, decentralizaciju i debirokratizaciju javnog sektora.

Prvi val deregulacije i debirokratizacije ostavio je temelj za reforme i u narednim mandatima. Socijalni proračunski troškovi su prestali rasti. Već 1980-ih je započeo val privatizacije usluga, sniženja poreza, ukidanja kreditnih restrikcija i monetarne stabilizacije, koji je nastavljen 1990-ih i kasnije. Započete su privatizacije monopola u području energetike, prometa i drugim sektorima.

Reformski preokret

Premijer 1991. r postaje mladi Carl Bildt, pobijedivši na platformi "Novi početak za Švedsku". Bildtov zamjenik, ujedno ministar financija, Bo Lundgren, počinje provoditi mjere stroge fiskalne discipline.

Slijedilo je razdoblje transformacije iz tutorske države blagostanja koja je pružala relativno visoku sigurnost uz plansko odlučivanje u državu koja stvara razvojni okvir i prilike (Rojas, 2005.). Novi švedski model uveo je načelo slobode izbora privatnih i javnih usluga pod jednakim uvjetima koje jamči država.

Privatizacije i deregulacije tržišta usluga i rada

Već započeti proces deregulacije i privatizacije je 1990-ih ubrzan. Sve je više javnosti bilo kritično prema monopolistički usmjerenom javnom sektoru pa su debirokratizacija i rezovi javne potrošnje imali demokratsku legitimaciju (Svanborg-Sjövall, 2012.). Bildtova vlada prodala je mnoge državne kompanije, deregulirana su mnoga tržišta, subvencije za stanovanje su rezane, uvedena je neovisnost središnje banke, inflacija je snižena i javni dug je pao (Munkhammar, 2007., The Guide to Reform; Timbro & Institute of Economic Affairs). Državna šumska kompanija postala je javno-privatna kompanija. Započeto je pristupanje Europskoj uniji i vraćen je švedski utjecaj u baltičkim zemljama (Hagstrom, 2001., To Be, Not to Be Seen – The Mystery of Swedish Business; The George Washington University), kojima su trebale hitne tržišne reforme.

Usluge javnog prijevoza u Stockholmu su otvorene tržišnom natjecanju (Labrie, 2007.). 1990-ih je u cijeloj Švedskoj dereguliran i privatiziran energetski, prometni, poštanski i telekomunikacijski sektor, kao i mnoge druge djelatnosti. Švedsko pristupanje Europskoj uniji i Europskom gospodarskom prostoru 1995. dodatno je doprinijelo važnosti poštivanja pravila tržišnog natjecanja u toj zemlji i unapređenju europskog jedinstvenog tržišta.

Švedska nema propisanu minimalnu plaću, već se minimalne plaće sektorski određuju. Plaće u javnom sektoru počele su ovisiti o produktivnosti, umjesto o radnom stažu i starosti. Sigurnost radnih mjesta u javnom sektoru više nije zajamčena.

Vlada 1990-ih smanjuje kontrolu cijena poljoprivrednih proizvoda, kao i subvencije poljoprivredi. Cijene poljoprivrednih proizvoda su snižene zbog izloženosti tog sektora konkurenciji.

Mirovinska privatizacija

Mirovinska reforma je provedena zamjenom pay-as-you-go (PAYG) sustava sa privatno financiranim sustavom. Javne mirovine su snižene u prosjeku 40 posto (Munkhammar, 2007.). Više od dva milijuna ljudi u Švedskoj ima privatno mirovinsko osiguranje (Munkhammar, 2005., European Dawn – after the social model; Timbro).

Mirovinska reforma početkom 1990-ih osnažila je vezu između plaćanja za mirovine i iznosa mirovina. Iznosi mirovina su se vezali uz dohodak tijekom cijelog radnog staža, a ne više uz posljednje godine radnog staža kada su plaće obično više. Mirovine više nisu indeksirane prema inflaciji, već prema očekivanoj prosječnoj životnoj dobi stanovništva. Kako je očekivana prosječna životna dob stanovništva rasla, snižavali su se iznosi mjesečnih mirovina. Reformom su uspostavljeno osobni mirovinski računi. Također, naknade za bolovanje su snižene (Kokko, 2010.).

1994. godine Švedska se okrenula od neodrživog sustava generacijske mirovinske solidarnosti prema djelomično privatiziranom sustavu (Nuder, 2012.). Svaki je građanin 1998. dobio vlasničko pravo na mirovinsku štednju u iznosu od 2,5 posto bruto plaće, uz slobodu izbora mirovinskog fonda (Rojas, 2005.).

Revolucija u zdravstvu


Javno zdravstvo se nastojalo transformirati iz politički administriranog monopola prema potrošački orijentiranom. Pristup je otvoren i jednaki svim stanovnicima, uz javno financiranje, dok primjerice gradsko vijeće Stockholma ugovara isporuku usluga s privatnim operaterima. Svrha zdravstva je ostala ista, ali su se promijenili alati isporuke ishoda. Bolnice su novac dobile ako su i kada su vršile isporuku. Bolnice su postale kompanije otvorene za poduzetnički pristup. Sve je počelo 1983. kada je stockholmsko gradsko vijeće ugovorilo usluge primarne zdravstvene skrbi s privatnim pružateljem. 1990. uveden je DRG sustav (Diagnosis Related Groups) za mjerenje potreba za resursima pri liječenju. 1990-ih su uvedeni vaučeri za usluge dentalne skrbi za djecu i brige u majčinstvu. 1994. Bolnica sv. Goran postala je društvo s ograničenom odgovornošću.

Socijaldemokrati su postupno prihvatili reformu. Više od 150 privatnih zdravstvenih kompanija je stvoreno u stockholmskoj regiji (Hjertqvist, 2002.). Sindikat medicinskih sestara podržao je privatno poduzetništvo u pružanju zdravstvenih usluga i privatizaciju u upravljanju bolničkim sustavom.

Sustav se temelji na vaučerima koji se daju svim građanima potrošačima za slobodu izbora javnih ili privatnih zdravstvenih usluga, kako obiteljskih doktora tako i specijalista. Sustav se dakle javno financira, a upravljanje i pružanje usluga su decentralizirani i privatizirani. Već 1998. su sve javne medicinske usluge (osim hitne pomoći) stavljene na slobodno tržište.

Udio privatnog ili neprofitnog sektora u pružanju socijalnih usluga u Švedskoj 2003. godine bio je 24 posto za primarnu zdravstvenu, 17 posto za usluge dječje skrbi, 12,5 posto za skrb o starijima i 8,5 posto za kućnu skrb (Mahon, 2007.).

Obrazovni vaučeri

Model financiranja obrazovanja putem školskih vaučera Bildtova vlada uvela je 1992. godine kao sredstvo slobode izbora roditelja u financiranju privatnog ili javnog školovanja svoje djece. Švedski građani su postali potrošačima socijalnih usluga kojima je pristup bio zajamčen svima. Socijalna država je realno postala sustav socijalnih usluga, umjesto socijalističkog gospodara nad građanima. Švedska je dobila izbor, ali „izbor pod jednakim uvjetima za sve“ (Svanborg-Sjövall, 2012.).

Sustav vaučerskog financiranja proširen je i na područje skrbi odjeci i starijima te na zdravstvene usluge. Isto je vrijedilo i za predškolskih odgoj, gdje je privatizacija smanjila troškove sustava.

Fiskalna disciplina


Broj zaposlenih u javnom sektoru Švedske porastao je u razdoblju 1964.-2001. sa 526 tisuća na 1,3 milijuna. Istovremeno je zaposlenost u privatnom sektoru pala sa 3,1 na 2,9 milijuna, premda je broj stanovnika porastao sa sedam na devet milijuna (Munkhammar, 2005.). Zato je između 1991. i 1997. više od 180.000 otkaza podijeljeno u javnom sektoru (Rojas, 2005.), kao jedna od mjera proračunske štednje.

Već 1991. potrošnja za socijalne programe države blagostanja je zamrznuta, a došao je i kraj planovima o povećanju poreza. Dolazi do financijske decentralizacije kojom se odgovornost za pružanje javnih usluga spušta sa središnje države na lokalnu razinu. Mnogi gubitaši među poduzećima su propali, bez pokušaja državnog spašavanja putem sektorskih subvencija.

Pragmatični socijaldemokrati

Gospodarska kriza 1990-ih utjecala je na promjene među socijaldemokratima. Kada su preuzeli vlast 1994. godine, napustili su staru politiku poticanja rasta kroz rast javne potrošnje i javnih investicija te politiku neobuzdanog rasta troškova socijalne države.

Nastavili su smjerom Bildtove vlade. Restriktivna fiskalna politika nesocijalističke vlade (1991.-1994.) nastavila se provoditi i kada su socijaldemokrati preuzeli vlasti (Erixon, 2005.). Socijaldemokratski premijeri Ingvar Carlsson i kasnije Göran Persson pripadali su desnoj struji socijaldemokrata, suprotnoj interesima sindikata. Persson je bio uvjeren kako se trebaju rezati dijelovi države blagostanja kako bi se spasio njezin temelj.

Mjere proračunske štednje su se odnosile na mirovine, zdravstvo, dječji doplatak, naknade na nezaposlene i subvencije za socijalne stanove. Proračunske naknade za nezaposlene su povezane s obvezama aktivnog traženja posla, što je smanjilo praksu iskorištavanja države kao zamjene za rad.

Cilj socijaldemokratske vlade je bio sniziti udio deficita u BDP-u ispod tri posto do 1997., a već 1998. postići uravnoteženi proračun. Već 2000. Švedska je imala proračunski suficit od 3,6 posto BDP-a, što se ponovilo 2004., kako bi 2007. suficit ponovno stigao na 3,6 posto BDP-a.

Švedska je udio javnog duga u BDP-u snizila sa 73,3% 1996. na 36,9% 2011. godine, što govori o izrazito velikim razmjerima proračunske štedne, odnosno fiskalne discipline koje su provodili socijaldemokrati.

Proračunsko planiranje je bilo vrlo strogo centralizirano i kontrolirano u koordinaciji ministarstva financija i parlamenta. Potrošnja za pojedine proračunske programe nije se mogla povećati bez smanjenje potrošnje u nekom drugom programu. Lokalna uprava je također bila obvezana na uravnotežene proračune (EEAG, 2012.).

Mnogi proračunski rashodi su bili linearno rezani. Bili su pošteđeni samo programi u obrazovanju i skrbi o djeci (Nuder, 2012.). Fiskalne reforme je provodio socijaldemokratski ministar financija Göran Persson (1994.-1996.) koji je kasnije postao i premijer.

Sustav kolektivnog pregovaranja usmjeren je ka formiranju individualnih plaća koje ovise o produktivnosti radnika daleko više nego o fiksno određenim iznosima (EEAG, 2012.). Primjena informacijsko-komunikacijskih tehnologija je postala obvezna za cijelu javnu upravu (Aiginger, 2007.), što je značilo razvoj e-uprave i smanjenje administrativnih troškova.

Zaključno o konsenzusu

Švedska je u kritičnim trenucima poduzela reformske mjere u nizu područja kada je gospodarska kriza uslijedila kao logična posljedica nabujalih fiskalnih troškova i opterećenja. Inicijalni zaokret prema reformama učinjen je već 1980-ih. Ipak, glavnina reformskih paketa dizajnirana i provođena je početkom 1990-ih tijekom mandata vlade Carla Bildta. Najvažnija od svega je činjenica da su socijaldemokrati, kojima je dominirala desna struja, nastavili sa smjerom koji je bio logičan i racionalan odabir javnih politika kako bi se Švedska vratila na staze rasta.

Švedski slučaj nam poručuje kako je moguće postići konsenzus o reformama. Ako je logičan i racionalan odabir javnih politika onaj koji ide u smjeru tržišnih reformi, onda je javna dužnost svih strana da postignu konsenzus, odnosno dogovor o minimalnom zajedničkom nazivniku.

U tom pogledu, konsenzus ne suspendira pluralizam i demokraciju. Konsenzus je važan zbog postizanja okvirnog i minimalnog dogovora oko smjera reformi u koje treba ići. Razlike među političkim opcijama i dalje mogu postojati glede intenziteta reformi. Primjerice, ako je potrebno rezati državnu potrošnju kako bi spasile javne financije i vratila makroekonomska ravnoteža, onda je odgovornost svih strana da prihvate rezove od primjerice minimalno 10 ili 15 posto godišnje. Razlike među pojedinim opcijama mogu biti samo u zadanom okviru, odnosno hoće li se proračunski rashodi rezati tek za 10 ili 15 posto godišnje, ili treba primjerice ići na i smanjenje od 25 posto.

U navedenom slučaju, konsenzus podrazumijeva dogovor kako su proračunski rezovi nužni. Pluralizam i demokracija se ne suspendiraju jer i dalje postoje razlike u dalekosežnosti rezova.

Zapravo, ako je nužno spašavati javne financije i interes poreznih obveznika, razumno je pitanje zašto bi zdrava demokracija uopće mogla sadržavati alternativu tom smjeru. Rezanje zaduženja koja idu na teret poreznih obveznika predstavlja jedini održivi smjer. Taj smjer znači i spremnost politike na reforme i rezove koji ionako znače spašavanje novca svih poreznih obveznika, a ne samo nekih.

Da u Švedskoj nije bio postignut konsenzus, građanska desnica jedina bi inzistirala na rezanju udjela deficita i javnog duga u BDP-u. S druge strane, rezultat socijaldemokratskih vlada ne bi bio uravnoteženi proračun iz 1998., odnosno proračunski suficiti iz 2000., 2004. i 2007. Isto tako, u slučaju da nije bilo konsenzussa, švedski socijaldemokrati ne bi dali značajan doprinos smanjivanju udjela javnog duga u BDP-u (sa 73 posto 1996. na 49 posto 2003. godine). Kada je građanska desnica dobila mandat 2006. udio javnog duga u BDP-u bio je 43 posto, kako bi 2011. bio sveden na 36 posto (što je jedan od najboljih rezultata u EU).

Podsjetimo se kako je Švedska i u svojim najtežim vremenima bila u ekonomski daleko boljoj poziciji od Hrvatske, pa je ipak provodila ono što bi se zbog rizika od pada popularnosti u Hrvatskoj najradije izbjeglo (dok se može, unatoč padu kreditnog rejtinga).

U tom pogledu, Hrvatskoj za početak treba konsenzus o rezanja udjela deficita i javnog duga u BDP-u, unutar kojeg će svi poštivati EU pravilo 3-60 (umjesto da itko može braniti i više od 5-90).

Izvor: Liberty/Banka.hr
NAPOMENA: Komentari odražavaju stavove njihovih autora, a ne nužno i stavove internet portala Liberty.ba. Molimo korisnike da se suzdrže od vrijeđanja, psovanja i vulgarnog izražavanja. Kao čitalac također prihvatate mogućnost da među komentarima mogu biti pronađeni sadržaji koji mogu biti u suprotnosti sa vašim vjerskim, moralnim i drugim načelima i uvjerenjima.
Popularno